十八大以来，党中央强化党要管党、从严治党决心和意志，把党风廉政建设和反腐败斗争提到新高度，随着中央八项规定精神深入贯彻，教育实践活动深化开展，反腐败组合拳持续发力，党风廉政建设和反腐败工作方向更加明确、思路更加清晰、措施更加有力、成效更加明显，呈现出良好发展态势。近年来，厦门市委市政府和各级纪检监察机关，紧跟中央决策部署，按照全面从严治党要求，强化工作落实和改革创新，各项工作也不断取得新成效。但新情况、新问题、新特点不断出现，正如中央指出，当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。如“四风”问题面上有所收敛，但病根未除，禁而不绝；高压之下腐败分子有所震慑，但还在窥测；思路方式不断转变，但长效机制尚未形成，任重道远。面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。本文结合厦门的实践，着重从腐败与反腐败工作两个视角深入研究分析，并提出对策建议。

　　一、当前腐败行为的主要特点

　　（一）积弊与不收敛仍然存在，窝案串案频繁被查出。近年，我们遵循中央要求，坚持有腐必反，有贪必惩，违纪必究，加大纪律审查力度，查处了厦门环保、市政系统，车管所、运管处、路桥集团等受贿案，查一个拎一串，表现为窝案串案、系统性腐败滋生蔓延，甚至出现塌方式腐败。值得注意的是一些人在高压之下，仍心存侥幸，我行我素，顶风违纪，不收手不收敛，甚至变本加厉。比如，路桥集团翔通股份公司总经理刘某在公司副总等人已被调查的情况下，仍无畏惧警醒，直到他到案当月还在收钱。再比如，车管所包括所长、副所长在内的受贿窝串案，涉案人数多达40多人，今年3月份车管所案发后，民警刘某、陈某仍继续收受车行老板贿赂，帮助车行进行虚假查验。涉案人交代，他们去年看到查处泉州市车管所受贿窝串案几乎一窝端的情况，只停了三个月没收钱，之后又照收不误。违规违纪问题仍然易发多发，问题线索并未显着减少，预防和惩治高压态势不可一日松懈。

　　（二）制造滋生腐败土壤，潜规则隐而不绝。厦门作为经济特区，处于改革开放前沿，但经济发展的速度与市场规则、法治建设的路径和水平还不够同步，价值交换原则的强力渗透，使得社会上各行各业潜规则无孔不入。特别是一些行政垄断性强的行业，市场行为与行政行为紧密交织，市场趋利化与权力寻租化存在共生土壤，腐败化的公共服务甚至成为某些行业通行的潜规则，一些“权力人”变成了“权利人”。“靠山吃山”，“靠水吃水”，“雁过拔毛”，习以为常，似成天经地义。如车管所受贿窝串案有的就在办公室公开收钱，没按时送钱就处处刁难变相催交。环保、环卫系统、公共设施建设等领域，与各类工程承包商关系密切，一些潜规则隐而不绝，甚至大行其道，以公开半公开形式存在，渗透在权力与行政的各个环节。一些腐败分子不断被查处，但又不断产生新的腐败行为。教育、监督、警示不足固然是原因，但关键还在于市场秩序与监管规则的不完善，缺乏消除腐败土壤滋生蔓延的有效办法和得力措施，各个领域的改革需要全面推进。

　　（三）寻找躲避监管盲区，习惯钻制度的漏洞。长期以来，各领域都在加强改革和制度建设，形式上的制度体系较为完备，但制度的执行力、各级监督效度仍然不足。在查办案件中发现，一些单位的招投标办法、大额资金采购管理、相关制度规定表面上都很完备，但往往成为摆设。比如，在查处路桥集团系列案中，发现集团在工程项目招投标、施工、审核结算等各个环节几乎都有人涉案。在查办港务集团谢某贪污案中，发现谢某近10年采用虚增已离职员工或虚增工资总额等方式贪污230多万元，10年间竟无人认真审核。此外，中央八项规定于2012年底正式出台三年来，“四风”问题仍是屡查屡犯，全市共查处违反中央八项规定精神问题220余起，违纪干部对中央八项规定置若罔闻、视而不见，在他们眼里，制度规定、纪律规矩都成了“稻草人”。一些“四风”泛滥、权力滥用、暗箱操作、潜规则盛行等腐败现象严重影响政治生态和社会风气，必须从全面从严治党、依法治国内在要求中寻找破解、治理之道。

　　二、反腐败工作存在的主要问题

　　党的十八届五中全会明确提出“十三五”反腐倡廉工作规划目标：要坚持全面从严治党，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，健全改进作风长效机制，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展提供坚强政治保证。目标决定路径和方式，路径和方式影响目标实现。就落实中央反腐败体制机制改革和调整监督执纪思路方式而言，在工作实践中还存在不够平衡、不够完备等问题，与形势任务还不够相适应。

　　（一）“两个责任”落实不够到位。在一些地方，一些单位的党组织对落实党风廉政建设责任制不够重视，“两个责任”虚化问题突出，党委纪委两个方面主观上臆想依赖与客观上盲区空转仍然存在。地方党委、政府部门注重经济与政绩的意志，或往往强于对权力制约和防治腐败的自觉。纪委（纪检组）不敢监督、不善监督的问题仍较为突出。全市六个区多数没有责任追究案例，落实“两个责任”的内生动力和外在压力传导远远不足，以致教育、监督、制约、惩处、改革等手段方式大打折扣。

　　（二）纪律审查机制不够完善。一方面各级党委反腐败协调小组发挥作用不够，职能不清、协作不顺、信息不畅等现象还存在，纪检与检察机关配合尚好，与其它机构协作沟通还不够通畅，部分区尚未形成有效的工作机制。另一方面纪律审查工作质量有待提高。比如区自办案件少，初核率、成案率低；避重就轻、定力不足；重大轻小，抓早抓小比较局限；重纪检办案、轻行政监察，监督纠偏规范不力；派驻机构办案能力和意识整体不强，一些单位或领域案件一发再发，教训深刻。总体而言，工作机制、工作力度有待强化，特别是普遍缺乏科学明确的违纪、违法、犯罪的界定机制和监管惩处运行机制，纪律审查工作的全方位、精细化、专业化方式远未形成，通过违纪审查深挖违法犯罪以及预防违法犯罪的目标远未达到。

　　（三）工作联动机制不够同步。就作风建设而言，还存在地区性、领域性差别，优良作风形成的常态化和习惯性机制还需努力构建。比如：重视程度逐级递减问题，“四风”形式变异化、“隐身衣”问题，“为官不为”、懒政怠政问题，基层违纪易发多发问题，等等，还需花大力气，在坚持中不断解决。就落实“三转”要求而言，还存在层级与系统的差别。比如：思想认识不足，有的党委政府、党组部门主动支持不够、调整跟进滞后，落实“两个责任”的措施不力。就纪检体制改革而言，推进力度不大、进展缓慢，坐等上级顶层设计倾向比较严重。就监督机制而言，纪委（纪检组）除了主要负责人外，其他班子成员及相关保障等都依附于同级党委（党组），缺乏监督的独立性和权威性，特别是派驻机构、基层及国有企业纪检组织发挥职能作用有限，这种监督主体受制于监察客体的现状目前没有根本突破。纪律检查体制改革有待深化推进。

　　三、有关对策措施

　　形势决定任务，必须针对当前党风廉政建设和反腐败斗争的新情况、新问题、新特点，切实把思想和行动统一到中央对形势的判断分析上来，按照“四个全面”战略布局，采取更加严厉和得力措施。必须保持冷静清醒，强化责任担当，踩着不变的步伐，坚持把纪律挺在前面，运用好监督执纪“四种形态”，把工作做好做扎实，用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量，逐步形成“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”的有效机制，在尽可能短的时间内从根本上扭转党风廉政建设和反腐败斗争的形势。

　　（一）牵紧“牛鼻子”，抓实“两个责任”。落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，不仅是党章赋予的重要职责，也是现实工作的着力点和重要抓手，当务之急是加大压力传导和深度问责。一是党委要建立或协调落实主体责任的日常工作部门。党委主体责任和纪委监督责任具有高度关联性和统一性，但要体现区分度，切实改变以住两者工作重点、工作部门、工作责任不清、不分等问题，不能用纪委（纪工委、派驻机构）的工作代替，在现行体制下，应强化党委组织部门、机关党委等承担落实党委主体责任的日常工作。二是抓住各级党委“一把手”和领导班子这个重点。一方面要形成内部控制和层级监督垂直导压机制，如加强指示、决定、考核等形式。另一方面要有上级纪委与同级纪委监督导压机制，如建立健全上级纪委约谈制度，下级党委书记述廉述责并接受评议制度，“两个责任”报告制度，推行党委落实“两个责任”特别是主体责任常态化。三是将发展改革与落实“两个责任”结合推进。将规范权力运行与规范市场秩序结合，从严治党与依法治国结合，强化党委政府责任，深化改革和法治建设，使从严治党、依法治国有深广的基础，使“两个责任”有更多的抓手。切实完善并严格监督执行行政审批、简政放权、土地出让、工程招标、政府采购、公共资源交易、国有资产管理等重点领域监管机制，加强对权力清单、责任清单公开与监督，出台责任追究措施，对违规违纪踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，坚决严肃查处，让纪律、制度的力量充分释放。四是严格执行责任追究制度。完善责任追究依据、启动程序、追究方式等方面的制度。对上级责任制检查、巡视检查中发现的问题抓紧整改，确保问题全面整改落实。纪委要组织抓好“回头看”，加强督查，对整改不到位的，将严肃追究责任。兑现“一案双查”，对履行管党治党主体责任、监督责任失职，本地区本部门发生区域性、系统性不正之风和严重腐败问题，不掌握情况、不主动采取措施或治理不力的，要强化问责，严肃追究有关党组织和领导干部的责任。

　　（二）下好“先手棋”，坚持“挺纪在前”。要强化纪在法前，纪严于法，动辄则咎的观念态度与工作意志，运用好监督执纪的“四种形态”，进一步转变监督执纪思路和方式。一要注重抓早抓小。强化教育的渗透力，以学习宣传新修订的《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》为契机，要把唤醒党章党规意识作为当前教育的重点，守住纪律高压线。要发扬啄木鸟精神，对干部身上的苗头性、倾向性问题及时“咬耳扯袖”、“红脸出汗”，提醒他们守住做人、处事、用权、交友的底线，守住政治责任和政治生命线，真正做到守纪律、讲规矩，决不把小问题拖成大问题。二要注重纪律审查的协调性。除了对问题较严重的党员干部进行立案调查，更多地运用警示教育、诫勉谈话、组织处理等方式开展执纪工作。强化作风建设常态化机制，开展经常性的明察暗访、“点穴”督导、交叉检查等，及时发现党员干部的苗头性倾向性问题，通过廉政谈话提醒、函询、约谈，以及纪律处分、组织处理等方式，给其“猛击一掌”，让其幡然醒悟，增强对纪律的敬畏。建立并坚决实施追究问责督办机制，要把纪律处分和组织处理结合起来，该“摘帽”的坚决“摘帽”，释放越往后执纪越严处分越重的明确信号。三要切实查处群众身边“四风”和腐败问题。各级纪委特别是区镇一级纪检监察组织，要认真落实省市关于查处群众身边“四风”和腐败问题的专项意见，以村居清风工程为抓手，着力排查征地拆迁、三资监管、村居组织换届等方面违纪违法问题。严格落实《厦门市领导干部治庸问责暂行办法》，对为官不为、懒政怠政典型问题严肃问责，确保令行禁止、政令畅通。

　　（三）增强“高压电”，强化纪律审查功能。纪律审查是严肃的政治任务，要把党的纪律挺在法律的前面，充分发挥和实现纪律审查的戒尺、震慑和治本功能，特别是以“一案双查”机制倒逼各级责任落实。一要突出审查重点。当前，“一把手”腐败、寻租腐败、群众身边的腐败依然严重。强化破法必先破纪的逻辑，处理好“治病树、拔烂树”和“保护森林”的关系，严格纪律戒尺，重点查处不收敛不收手、问题线索反映集中、群众反映强烈的人，形成足够震慑。要把违反中央八项规定精神问题列入审查重点，加大对群众身边不正之风和腐败问题查处力度。二要讲究审查方式。按照中办发〔2015〕10号文件精神，不断完善反腐败协调小组职能，进一步形成工作合力。建立全系统办案人员人才库，对重大、复杂、疑难案件，实行市区联办、提级办案制度。注重外围调查取证，为立案结案争取有效时间。重视案后整改，所有发案单位必须制定并严格落实整改措施，切实把教育监督管理落到实处。三要突出纪法分开。坚持用纪律的尺子、纪律的眼光去发现、审视、甄别各类违纪违规行为，合理把握纪律处分与移送司法处理的权重比例。纪律审查要突出党纪特点，坚持快查快办快结，集中精力把主要违纪问题查清后，涉嫌违法犯罪的及时移送司法机关处理。

　　（四）打铁“自身硬”，切实增强队伍战斗力。各级纪检监察组织和纪检监察干部，是党风廉政建设和反腐败斗争的主力军，是维护和执行党的纪律的先锋队，必须实现强大的组织功能和战斗力。一要真正落实“三转”要求。中央纪委一再强调“转职能、转方式、转作风”是形势所需、职责所在，必须真转实转。要建立健全工作制度，充分发挥党风政风监督室在监督检查方面的综合协调作用，强化并促进纪检监察室正确全面履行纪检监察两项职能。推进区级纪委开展内设机构调整工作，促进区镇纪检机构转变职能定位、工作方式和工作作风。发挥派驻机构的优势，围绕监督执纪问责，履行纪律检查职能，当前着力做好三项工作，即纠正“四风”、查办腐败案件、履行对班子的监督职责，及时向市纪委汇报班子成员党风廉政问题。二要深化纪律检查体制改革。着眼围绕落实“两个责任”、“两个为主”、“两个全覆盖”，制定完善具体实施意见，指导各级规范实施。比如，制定落实“两个责任”实施意见，应明确党委和纪委的责任边界，规范责任内容、工作程序、检查考核、监督问责等事项。对“两个为主”要建立规范化、程序化、可操作的制度，减少实际工作的弹性空间。按照“两个全覆盖”工作保障机制和实施意见，做好省、市、区方面的工作衔接等。理顺派驻机构与派出机关、驻在部门的关系，探索派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督的有效办法。三要抓好纪检监察队伍建设。加强纪检监察队伍建设是一个永恒命题。要把思想政治建设放在突出的位置，坚持用党的创新理论和中央精神武装头脑，牢固树立正确的政绩观、权力观、利益观，忠诚履职，做无愧于党、人民和时代的纪检监察干部。要组织多种形式的监督执纪业务培训，把岗位培训与专题培训结合，制定纪检干部培训规划，因岗设置培训内容，根据干部不同层次和不同岗位设置相应培训班次，通过进修培训、办培训班、跟班学习、领导授课、专家讲座、个案指导等方式，传递声音，传导压力，传授方法，把思想和素质提上去，增强适应新形势下开展工作的能力。要全面激活干部队伍，着力建立和完善纪检监察干部进退流转机制，建立健全资格准入、选拔任用和轮岗交流长效机制，加大不同职级干部上挂下派锻炼力度，逐步形成省市县三级交流机制和机关与派驻机构的交流机制，盘活人才资源，激发队伍活力。要严格监督管理，围绕信访处置、案件检查等岗位权力，细化纪检监察机关岗位风险防范措施，教育引导积极适应监督与被监督的“新常态”。对纪检监察干部违纪违法问题不护短、不遮掩，零容忍，坚决防止“执法毁法”、“灯下黑”问题。

　　课题指导：颜文聪

　　承办单位：市纪委办公厅