党的十八届四中全会作出全面推进依法治国决定，习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式。法治，简言之，就是依法而治。当前，在依法治国被确立为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治成为治国理政基本方式的大背景下，如何运用法治思维和法治方式反腐败，是需要我们认真思考和研究解决的重大问题。本文结合海关系统党风廉政建设和反腐败工作实际，对如何进一步推进海关反腐倡廉法治化建设作出几点思考。

　　一、正确理解法治思维和法治方式

　　无论法治思维还是法治方式，着力点都在“法治”二字上。要正确理解法治思维和法治方式，首先必须正确理解“法治”的内涵，尤其是要准确区分“法治”与“法制”。法制是法律制度的简称；而法治是法律统治的简称，是相对于“人治”而言的，是一种以“法律至上”、法律面前人人平等为原则的治国理念。可以说，法治社会必有法制，但只有法制却未必是法治社会。

　　法治思维和法治方式从理念和实践两个层面为新时期反腐倡廉工作指明了方向和路径。法治思维是法治方式的前提，法治方式是法治思维的保障。没有法治思维就没有法治方式，如果满脑子都是人治思维、专制思维、特权思维，其行为方式必然会出现以言代法的家长制、以权压法的官僚主义、徇私枉法的贪污腐败等现象。没有法治思维，依法治国就只能是一句空话。没有法治方式，法治思维则难以保障。

　　二、直属海关反腐倡廉工作面临的法治困境

　　（一）法治意识淡薄，责任制落实不到位。

　　一是责任意识不强。个别海关领导班子分工不清、责任不明，尤其对党风廉政建设和反腐败工作仅停留在“喊喊口号、提提要求”，一些纪检监察机关则是“唱唱戏、跑跑腿”，主体责任和监督责任意识依然淡薄。二是责任分工不明。党风廉政建设责任制虽然提出多年，但也仅仅是每年签订责任状而已，责任主体比较笼统，谁该负什么责任没有明确规定，责任分工不明，具体措施不细，导致责任制形同虚设。三是问责刚性不足。问责就是依法追究领导责任，现实中迫于压力往往不愿追究、不敢追究，责任追究办法不健全，或是有了办法也不执行，责任链条不严密也导致责任追究受到阻碍。

　　（二）法治环境掣肘，纪检监察体制不完善。

　　一是副业兼顾太多。海关纪检监察机关揽事太多，手伸太长，最后变成“协调变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”，结果是“种了别人的地，荒了自己的田”，既当“裁判员”又当“运动员”，越位、错位、缺位现象十分严重。以目前直属海关为例，全关议事机构共57个，监察部门参与的就有34个，占比近60%。二是纪检体制制约。直属海关查办案件工作以本关党组纪检组为主，案件发生之后个别领导习惯于“捂盖子”，往往事后才告知性的向驻署监察局反馈案件处理结果，上级纪检监察机关无法及时了解案件进度并给予业务指导，导致部分案件大事化小、小事化了。三是监督力量薄弱。特派员驻点监督受职数、地域等因素限制，往往采取“一对多”监督方式，且个别被派驻单位对特派员非但不重视甚至偶有敌视，一些重大会议和决策往往避开特派员自行拍板；基层监督机构作用发挥有限，身在其中有时会忽视苗头问题，即使发现线索依据管理权限也会先报告本级党组，较少主动与上级纪检监察机关沟通，受限自身能力更极少自主开展核查。

　　（三）法治方式弱化，查办案件程序不规范。

　　一是形成震慑不足。中央始终强调要保持高压反腐态势，而形成震慑主要依靠查办案件，在海关实际工作中往往受理信访举报多、深挖线索少，初核了结多、成案率很少，有的单位甚至无案可办，自然很难形成强有力的震慑。二是证据链条不严密。在查办案件过程中有时会出现重笔录，轻证据的现象，对证据的合法性和完备性要求不高，证据链严密完整做的不到位，甚至存在以组织名义代替法规程序的现象。三是办案程序不够规范。有时会出现办案人手不足调用审理人员参与侦办，审讯中为了取证所掌握的线索，直接向当事人核对相关问题，口供笔录不是很吻合等问题，对检察机关提前介入的程序、流程有时没有走到位，存在该移交的没及时规范移送移交，该报备的没有报备等现象。

　　（四）法治思维缺失，权力制约监督机制不健全。

　　一是法治思维亟待建立。一些党员领导干部特别是“一把手”缺乏法治思维，在行为方式上存在着重长官意志而轻法治规范、重上级指示而轻法治原则、重行政效率而轻法治程序等现象，甚至存在着以言代法、以权压法的问题。二是制度设计不够完善。海关个别制度存在滞后性，对层出不穷的违纪行为和腐败现象约束效果不佳；一些制度缺乏可操作性，往往是上级部门“拍拍脑袋”制定出台，下级单位执行起来“叫苦不迭”，甚至导致有些制度成为“稻草人”、“纸老虎”。三是权力制约监督不力。海关在如何把握权力运行的规律、有效破解同级监督难题、避免权力过于集中等方面，依然缺乏行之有效的措施，这对于逐步形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力制约监督机制非常不利。

　　三、提升海关依法治腐水平的途径

　　（一）以落实“两个责任”为保障，推动党风廉政建设责任制落地生根，不断提升海关依法治腐的科学性。

　　党的十八届三中全会明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”“两个责任”的提出，实现了党风廉政建设顶层设计的科学化、法治化，集中体现了我们党依法治腐的科学理念，是推进依法治腐的重大举措。海关实行垂直管理体制，行使职权相对独立，党风廉政建设责任更重，需要各级党组（领导班子）、纪检组（监察部门）把落实“两个责任”作为推进依法治腐的重要遵循，全面理解、坚决落实，切实提升海关党风廉政建设法治化的科学性。一是强化职责法定观念。党风廉政建设主体责任和监督责任，是党章赋予各级党委和纪委的重要职责，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的“牛鼻子”。党章是党的根本大法，落实“两个责任”是法定责任。各级海关应站在从严治关的高度，把落实好“两个责任”作为推进依法治腐最突出的大事、要事来抓，务必抓住、抓紧、抓好，自觉肩负起党风廉政建设的政治责任。二是依法厘清责任内容。明确提出党委主体责任，这在党的历史上是第一次。依法厘清责任是落实责任的重要前提，更是依法治腐的应有之义。在当前形势下，各级海关应立足于管理无盲点、监督无遗漏、廉政有保障，科学界定党组主体责任和纪检组监督责任的内涵和外延，强化齐抓共管、各负其责、依法落实的工作格局。建立上下有机互动的责任传导机制，细化关党组、纪检组、职能部门和监察机构责任内容，推动“两个责任”落实。三要严格抓好责任追究。不患德之不崇，而患责之不究。严格的责任追究，是贯彻落实党风廉政建设责任制的最后一道防线，也是督促海关各级党组、纪检组把责任落到实处的“撒手锏”。应按照于法周延，于事简便的原则，进一步制定和完善相关责任追究办法，针对可能出现的各类问题，明确关党组负什么责任，纪检组负什么责任，相关职能部门负什么责任，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。坚持有错必究、有责必问，对责任制不落实，发生严重违纪违法案件的部门单位，严厉实行问责，既严肃当事人的责任，还要严肃追究领导班子的主体责任，也要严肃追究监督机构的监督责任。

　　（二）以深化纪检体制改革为契机，完善反腐败工作领导体制和运行机制，不断提升海关依法治腐的系统性。

　　习近平总书记指出，要改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制。这是党中央、中央纪委基于对反腐败形势的正确判断而做出的重大决策部署，是全面深化改革的重要组成部分，更是实现依法治腐的应有之义。海关系统作为全国查办腐败案件体制机制改革试点单位之一，始终强调依法、依纪、依规，以法治思维和法治方式提升依法治腐水平。贯彻落实中央部署，全面深化海关各项改革，完善反腐败领导体制和工作运行机制，把更多的力量聚焦到反腐败主业上来，必将有力提升海关依法治腐的系统性。一是加速推进“三转”。转职能、转方式、转作风是中央针对党章要求对纪委职责做出的重大部署，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的形势使然，是提高纪检监察机关治理能力现代化的重要举措。海关各级党组应加强对“三转”工作的领导和支持力度，旗帜鲜明地支持“三转”，抓好纪检组转出职能的承接和后续工作。海关纪检监察机关应自上而下督促“转”，形成“海关总署监察局—直属海关纪检组—隶属海关监察机构”三级联动，一级抓一级、一级带一级，一级对一级负责，形成鲜明的工作导向和强大的“三转”推动力，快转、转好、转到位。二是全面落实“三个加强”。中央提出“两个为主”，使各级纪委在监督执纪问责上有了“尚方宝剑”，在组织领导上有了依靠。海关按照中央纪委部署，贯彻“查办案件以上级纪委领导为主”的要求，全面推进海关查办腐败案件体制机制改革，加强对直属海关单位纪检监察机关查办案件工作的领导。如，要求直属海关单位纪检监察机关线索处置和案件查办在向同级党组（党委）报告的同时必须向驻署组局报告，并以驻署组局指导意见为准。海关各级党组应拿出勇气和担当，全力支持纪检监察机关行使主责、聚焦主业；纪检组应拿出能力和办法，承担起监督执纪问责职能，更好地发挥专门监督部门的作用。确保总署党组、驻署组局和直属海关单位党组（党委）对办案工作领导“三加强”，力促海关办案能力和案件质量“双提升”。三是稳步实现“两个覆盖”。从这些年的反腐败实践看，一些所谓的“清水衙门”也发生了腐败案件。这说明权力不论大小，只要失去制约和监督，就有可能被滥用。海关应按照“一切权力都要受到制约和监督”的原则，进一步强化巡视监督和特派员监督。各巡视机构都应聚焦党风廉政建设和反腐败工作这个中心，增强流动性，真正做到早发现、早报告，促进问题解决，遏制腐败发生。海关系统各级特派员都是由上级党组派出的，站位更高、角度更广，应行使好监督权，创新监督模式，盘活监督资源，发挥关党组“监督延伸线”作用。

　　（三）以依纪依法查办腐败案件为支撑，切实严肃党纪国法，提升海关依法治腐的实效性。

　　惩治贪污腐败，我们既有党纪之严，更有国法之束。依纪依法查办腐败案件，使反腐败走向规范化、制度化，既是依法治腐的重要内容，更是我们党反对腐败、建设廉洁政治的有力举措。各级海关党组（党委）和纪检监察机关应把办案作为反腐败工作的中心环节，切实增强想办案的意识，树立真办案的作风，强化敢办案的担当，完善能办案的措施，提升办成案的效果，强化“不敢腐”的氛围。一是始终保持惩治腐败高压态势。坚决惩治腐败，必须坚持态度“零容忍”、出手“精准狠”，让依然不收手、我行我素、顶风作案的人付出沉痛的代价。对海关来讲，应重点查处十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的党员领导干部；坚决查办监管、稽查、缉私等领域执法腐败案件，领导干部允许、纵容亲属和特定关系人“贴着海关发财”引发的腐败案件和严重失职渎职案件；严肃查办罚没物品管理、基建、采购、关产处置领域以权谋私的案件，以及买官卖官、腐化堕落、违反财经纪律乱发津补贴的案件。做到有线索必须核实、核实必须探底、有了苗头必须处置、有了案件必须拿下，形成惩治腐败新震慑。二是更加注重依纪依法查办案件。践行法治原则，注重运用法规规范、法律精神和法律逻辑思考、分析、研究问题，以目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法为标准，严格依法依纪惩治腐败，既是法治精神、法治原则的体现，更是司法文明进步的体现。海关纪检监察机关必须在宪法和法律的范围内，按照党内法规的要求开展案件查办工作。应强化证据和程序意识，重视收集证据的完备性、严密性、合法性，用严密的证据链条证明违纪违法事实的存在，杜绝以组织名义代替法规程序的现象，减少办案中的随意性和自由裁量权，确保一切皆断于法。三是更加注重办案程序维护公平正义。海关纪检监察机关查办案件虽然方式有限，但也要适应依法反腐的新要求，必须在国法和党法的框架内健全查办案件制度体系，规范办案程序，优化办案流程，严格办案措施，坚持尊重和保障人权，维护党员干部合法权益。特别是对移送检察机关和检察机关提前介入的程序、流程进行依法明确，做到及时规范移送移交，增强执纪执法办案的规范化，让每一起案件都体现公平正义。

　　（四）以加强权力制约监督为核心，构建源头预防腐败制度，提升海关依法治腐的持久性。

　　腐败的实质是权力滥用，依法治腐的核心是依法治权。只有在海关系统开展法治观念教育，加强制度建设，强化权力制约监督，构建“不想腐”的源头预防机制，才能实现反腐倡廉建设的常态化、长效化，不断提高海关依法治腐的持久性。一是培树法治理念。法律的功能不仅仅是惩戒，更重要的作用在于防范未然。只有让法律文化触及人心，依法反腐才能拥有更广泛的社会基础。应着眼海关改革和长远发展，探索建立健全专家咨询、行政执法责任、用法考试考核等制度，逐步营造良好的法治环境。将法律素质和执法守法情况作为海关纪检监察干部选拔任用的依据，使各级领导干部尤其是“一把手”提高运用法治思维谋划工作、用法律手段破解难题、用法治理念深化改革发展稳定的核心能力，对法心存敬畏，严守党纪国法底线。二是编织制度笼子。加强制度建设，是实现依法治腐的治本之策。只有加强海关制度顶层设计，逐步构建起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行体系，形成“不能腐”的长效机制，把权力关进制度的笼子里，才是实现依法治腐的务实之举。应健全海关系统制度执行、监督和问责体系，加强制度执行情况监督检查和情况通报，严格追究问责，确保制度刚性执行。在重点对厘清责任内涵、权力规范运行、领导干部个人有关事项报告等制度加以细化完善的基础上，还要建立健全权力清单、领导干部问责、防止利益冲突等制度规定，编紧织密制度笼子，切实规范权力运行。三是健全监督体系。从“让人民监督”的基点出发，在监督的法制化、制度化方面下功夫，逐步构建海关系统内部监督与外部监督相结合的法律监督体系。一方面，要按照公共决策和权力运行公开透明的要求，进一步推进党务公开、关务公开和各领域办事制度公开，健全质询、问责、经济责任审计等制度，让权力在阳光下运行，为法律监督创造条件，让腐败无处藏身。另一方面，要规范来信、来访、来电举报、“一案双查”、网络举报、舆情监控等监督渠道，形成监督合力。同时，要利用信息科技载体，扩大群众参与监督的范围，改进监督方法，创新监督路径，用无处不在的监督规范制约权力。