一、基本情况

　　2013年以来，我市征收土地面积3613.37公顷(含收回国有土地)，征收房屋建筑面积698.85万平方米。在征收机制方面，我市实行市区共同负责、以区为主的土地房屋征收包干机制，各区普遍采取指挥部+镇（街）+公司模式。在补偿方式及标准方面，土地征收实行货币补偿、社会保障和留地安置的综合补偿政策，房屋征收实行产权调换为主、货币补偿为辅，集体土地房屋征收补偿标准在全国大中城市处于较高水平。在征收资金拨付审核方面，2013年11月以来，市国土、财政部门联合对历史遗留的131个未结算征收项目进行了清理，报审总费用152.63亿元，审核补偿总费用为137.77亿元（其中：市标90.19亿元、区标47.58亿元），征收历史遗留的资金结算问题基本得到解决。2013年以来，我市进一步完善房屋征收包干办法（简称“大包干”），实行“事前审核、总额包干、超支不补、结余留用”，目前已经有17个项目按大包干政策实施。近期，按照第75次市政府常务会议精神，财政部门进一步完善了市级财政性投融资项目征收资金拨付审核办法，要求各区开设市级项目征收资金专户，根据各区的申请及时足额拨付征收备用金，各区按需支付，先付后审，确保资金拨付不影响征收工作进度。市国土房产局积极探索房屋征收包干快速审核机制，进一步简化了包干费用审核程序。

　　二、主要问题及原因分析

　　（一）主要问题

　　1.“两违”问题成“拦路虎”。全市各区普遍存在违法建设拆迁规模、数量庞大的问题，如2013-2014年清理的旧项目中，各区拆迁的违法建设面积占总建筑面积比例普遍较高，其中湖里区95%，海沧区73%、集美区69%、同安区43%。这些违法建筑在征收中往往成为“拦路虎”，各区为保证按时完成征迁任务，不得不通过奖励、补助等形式给予补偿，有的补偿标准甚至接近合法建筑。

　　2.政策制定和制度设计不科学。有的政策不切合实际，形成反向激励的错误导向。如货币补偿标准太低，吸引力不强；实物安置的门槛太低，条件过宽；过渡安置费偏高等。市政府2012年出台了鼓励货币补偿安置的意见，但未能达到预期效果，多数被征收人仍选择实物安置。即使实物安置，个别项目被征收人由于利益的驱动往往以安置房质量及配套问题等种种理由拒绝返迁，造成逾期过渡，一旦强行安置又容易引发群体性上访，导致安置返迁难。

　　3.补偿标准攀比追高。市级制定政策标准形同虚设，各区之间、各项目之间实际存在执行补偿标准不一，往往这个项目的最高标准成为下一项目的最低标准，导致被征迁户之间相互攀比追高和已实施项目反弹回潮，形成恶性循环。同时，部分被征地农民对后续生活出路问题存在顾虑，对补偿金额的心理预期越来越高，征迁工作协商难度越来越大。

　　4.违纪行为易发多发。2011年以来全市共查处土地房屋征收领域违纪违法案件53件53人，其中党员干部参与“两违”案件（13件13人）、虚报冒领与民争利（18件18人）、利用职权索贿受贿（12件12人）以及失职渎职案件（8件8人），违纪违法行为易发多发，不但侵害群众利益，而且严重损害党和政府形象。

　　（二）原因分析

　　1.政策调整不及时。一方面，现有政策法规未能涵盖所有现实情况，部分政策也已多年未调整（如关于地上特殊构筑物和育苗池的补偿政策仍沿用1999、2005年文件、市里土地采用包干补偿政策而各区实施时均对地上物采用清点补偿方式等），逐渐与实际脱节，群众反映比较强烈；另一方面，实践中面临补偿标准与群众期望值差距较大等困难，各区通常自行出台一些奖励补助办法，导致政策执行走样。此外，农村住宅的补偿与人口挂钩的政策操作难，人口数据库管理系统一直未建立，导致重复认定、重复补偿问题；对经营企业的补偿政策方面，由于涉及设备、员工工资、企业经营损失补偿等，且不设上限，存在调查取证难问题，导致一些企业不配合征迁工作。

　　2.安置保障不合理。一方面，按照现有安置政策，货币补偿金额以公告之日被征收房屋市场评估价格确定，而评估机构是以市权籍交易中心登记的二手房成交价为参照，远低于市场实际成交价格，而如果选择产权调换方式安置，同样按照上述办法进行评估，安置房评估价较低，补差面积价格远低于市场价格，同时还可获得较高过渡安置费，因此被征收人往往选择实物安置。另一方面，由于多数安置房项目本身也需要征迁完成后才能落地，导致安置房建设周期长，逾期安置现象较为普遍，质量、标准和配套也参差不齐，安置返迁难到位，影响征迁整体进展。

　　3.工作机制不顺畅。多数区尚未成立征收领导协调小组，各区征收办均空挂在区政府办或区建设局，缺乏强有力的征收统筹协调机构。在指挥部为主推动的模式下，各项目往往通过协调会等方式确定补偿方案，导致补偿标准不平衡，造成“一区多策”，阻碍征迁工作开展。在资金拨付审核机制上，市审核部门按照市级政策规定审核，区按照实际操作口径报审，市、区之间对测算结果存在较大争议，难以达成一致，17个已经报审的大包干项目，审核金额与区里报送的需求差距还是很大，最终金额往往由市领导和区领导协商确定。另有三个区尚未制定大包干实施细则，导致市级审核认定没有依据。

　　4.监督管理不到位。目前征拆工作具体实施单位主要是各区镇（街）或国有征拆公司，实际工作中多数又采取镇（街）领导干部分片包干负责的机制。由于征迁任务点多面广，监管部门无法深入现场对征收补偿安置进行全程监督、审核、指导，只能采取事后审核、审计或者过程抽查的形式核实，监管力不从心。镇（街）、村（居）主要领导干部甚至征迁公司工作人员自由裁量权较大，个别思想素质不高的干部有恃无恐，存在暗箱操作现象，容易导致腐败。

　　三、对策建议

　　（一）政策方面

　　1.完善大包干相关配套政策。一是全面施行。各区制定具体实施意见并抓好落实。二是进一步简化审核程序。落实《关于进一步完善市级财政性投融资项目土地房屋征收资金拨付审核办法的通知》精神，进一步简化资金拨付、审核程序。由市国土房产部门负责包干费用审核，财政部门不再介入，转为专事资金拨付及监管，审计部门负责加强对资金使用情况的专项审计。三是试点差异化包干。市级项目土地房屋征收成本可试点按一定价格作为成本包干给区级（在岛外新城，将土地房屋征收成本按土地出让收入的一定比例包干给区级；新城外，经营性用地及市政基础设施、公建项目等非经营性用地的土地房屋征收成本由区级承担，土地出让收入由市、区比例分成）。

　　2.界定既有违建搬迁补助标准。一是统一界定违建补助时间。根据厦府[2013]255号文规定，无合法批建手续房屋的时间界定以2007年11月为准。但在调研中，多个区反映由于历史原因违法建设太多，在实际中难以操作。例如湖里区实际上是以2011年12月31日为界，翔安区暂以2011年8月19日为界，这也是目前事前包干审核中市、区两级意见分歧较大的原因之一。国土部门要牵头对此问题进行专题调研，本着实事求是的原则，对无合法批建手续房屋时间认定进行合理界定。二是制定分类补助办法。对于存量违法建筑，分情况制定不同的补偿标准：①违法建筑属于“停止批建宅基地”后，确因必需的生活居住需要而建设的自用居住房屋，建议参照合法建筑的标准给予补偿；②违法建筑不属于必需的生活居住用房，而属营利性用途的，但由于政府职能部门执法不到位导致建设已成事实，对于此类违法建筑，建议按建造成本给予补偿，但同时必须由执法部门按规定进行足额处罚，甚至重罚，不得使其有盈利空间。③违法建筑完全是因征收利益驱使而抢建的，均不予以补偿，并由执法部门按规定强制拆除。作为配套措施，建议由市测绘中心牵头，在全市范围内对现状的建筑存量进行测绘统计并建立数据库，作为现状条件下建筑体量的证据。以后项目征收时与现状的测绘数据进行对比，若各区再有新增的违法建筑，则一律不予补偿，同时追究问责违法建设的相关区政府及主管部门责任。

　　3.加快修订相关政策。加快修订地上特殊构筑物、育苗池等相关补偿政策。完善集体土地上房屋征收补偿政策，变人口补偿为主转换为以权属补偿为主。借鉴南京、常州等地做法，对企业产权房屋，按房屋评估补偿款的一定比例做为企业补偿的上限，并由产权人对承租人进行清退。进一步完善被征地农民社会保障制度。

　　（二）安置方面

　　1.大力推行征收补偿货币化安置。相对于产权调换，现有货币补偿政策并未体现出利益优势，选择货币补偿的人仍较少。由市国土部门会同财政部门进一步调研，从制度设计上对产权调换与货币补偿的实际情况进行分析后，研究制定更为有利于推动货币补偿的政策，让被征收人愿意主动选择货币补偿方式。进一步规范和完善中介机构评估办法，使被征收房屋和安置房价格回归市场定价。

　　2．修订完善过渡费相关制度。一是修订不合理的过渡安置费标准，调整计算方法，使之回归市场定价，减少牟利空间。二是建立过渡费支付约束机制。对于安置房建成后被征收人以无理理由拒绝接受安置房而继续要求支付过渡补助费和逾期过渡补助费的，应当在房屋征收补偿安置协议条款中加以约束。例如约定在安置房交房手续送达被征收人一定时限后，不再向被征收人支付过渡费，双方存在争议的，按照协议仲裁或法律途径解决。三是建立逾期过渡费市、区两级分担机制。市级财政性投资项目业主与各区签订征收委托协议，必须于协议中明确安置房交房时间，逾期交房的除追究相关当事人责任外，对产生的逾期安置费部分，由相关责任人或单位承担。

　　（三）机制方面

　　1.完善协调机制。健全完善市、区两级土地房屋征收协调领导小组。及时调整市协调领导小组成员单位，建立定期调度各区上报重大征收疑难机制。各区应尽快完成由区委、区政府主要领导亲自挂帅的区级领导小组的组建，负责协调辖区内的土地房屋征收政策和标准的统一、平衡，研究、解决、处理土地房屋征收过程中的疑难问题等，做到“一个机构、一个标准”，避免同一辖区内各项目之间标准不一、无序攀比的问题。对无法解决的重大疑难问题及时上报市级协调领导小组研究解决。

　　2.健全分工机制。明确土地房屋征收涉及的国土、财政、审计等部门的职能分工。政策标准制定、解释和把握由国土部门负责，资金保障由财政部门负责，项目审计由审计部门负责。对于法规理解存在歧义、法规尚未涵盖的内容均以国土部门的正式书面解释为准，其余单位或者部门一律无解释权，一律无权出具突破标准的各类纪要或文件。要教育引导镇（街）干部树立正确的政绩观，坚持可持续的工作机制，真正执行“一区一策”。

　　3.强化考评激励保障机制。将重点项目土地房屋征收完成情况作为各区政府绩效考核内容，研究探索切合我市征收实际的一线干部考评办法，加大对一线干部评先评优提拔力度。充实市区征收部门力量，改善市区征收部门空挂、人员不足局面。

　　（四）监督方面

　　1.加大公开力度。利用厦门市土地房屋征收信息网、征收项目管理系统、微信公众号等建立全市征收信息一站式查询网络，及时公开相关征收信息，接受社会监督。对征收补偿政策、安置方案、征收公告、征收范围等实行向社会公开；对入户调查、安置房信息、协商通知、补偿决定、补偿安置汇总情况等在征收范围内向被征收人公开；对涉及被征收人个人信息的补偿安置协议，依申请在征收范围内向被征收人公开。完善土地房屋征收信访举报专线受理制度。

　　2.开展联合督查。整合市“两办”督查室、效能办、重点办及相关部门力量，成立全市征收工作督察组，开展以征收任务落实等为重点的联合督查，定期通报征收工作完成情况，将督查结果与约谈、问责、业绩等挂钩。落实厦门市领导干部治庸问责暂行办法，加大问责力度，坚决整治征收工作中不作为、慢作为问题。

　　3.强化行业监管。建立征拆公司和从业人员黑名单制度，征拆公司和从业人员一经发现虚报冒领、暗箱违规操作行为，立即取消参与财政投融资项目征迁任务资格并严肃查处。

　　4.严查违纪行为。各级纪检监察机关要加强信访线索排查，协同有关部门综合运用信访约谈、查核账目等手段，立足“监督的再监督、检查的再检查”，开展对征收工作中各部门履职情况的监督检查，加大对党员干部征收领域失职渎职和收受贿赂行为查处力度。严格执行整治“两违” “六个不准”要求，及时查处党员干部“两违”案件，选择典型案例公开通报曝光，教育警醒党员干部，切实消除征收工作“中梗阻”，促进征收工作序时推进。

　　课题指导：孙明忠

　　承办单位：市纪委办公厅、政策法规研究室

　　参与单位：市财政局纪检组，市国土局纪检组

　　（本文被省委《调研内参》刊物采用）