党的十八大以来，中央加大纪律检查体制改革创新力度，其中最突出的就是落实“两为主”和两个“全覆盖”，其中一个“全覆盖”就是落实向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理，使党内监督不留死角，没有空白；省、市及以下单位也面临着要实行全面派驻纪检监察机构的任务。今年8月，中央纪委网站“学思渐悟”专栏连续刊发六篇关于“加强派驻机构建设”系列文章，明确提出要加强对派驻机构工作指导，正视和解决派驻监督存在的突出问题，并进行强有力的规范，确保派驻机构建设取得实效。在当前党风廉政建设持续深化，反腐败工作力度不断加大的形势下，我市纪检监察机关派驻机构如何按照中央纪委和省纪委的要求，积极转职能、转方式、转作风，全面有效履行监督执纪问责的职责，从而更好的聚焦中心任务、抓好主责主业，研究和探讨这个问题显得必要而迫切，本文将结合厦门实际，从以下几方面进行探讨。

　　一、“三转”形势下派驻机构履职现状

　　派驻监督是纪检监察机关工作职能的重要组成部分，是党的自我监督的重要形式。党的十二大规定，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员；十五届六中全会明确提出，纪律检查机关对派出机构实行统一管理。十八届三中全会进一步规定派驻机构职责定位，明确了派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，并决定在中央办公厅、全国人大机关和全国政协机关等7家中央和国家机关新设中央纪委派驻机构，实现中央一级党和国家机关派驻机构的“全覆盖”。从厦门市的情况来看，目前市一级机关正在积极推进“全覆盖”工作。市纪委监察局原有派驻机构50家，经过2014年市政府机构改革调整后，目前在市直机关以单独派驻模式设置派驻机构47家，其中派出纪工委8家，派驻纪检组39家，实现了除市府办外市直政府系列派驻（出）机构全覆盖。

　　十八大以来，厦门市纪委监察局各派驻（出）机构不断深化“三转”，聚焦主业，加快职能、方式、作风转变，加大监督执纪问责，不断提升履职实效，派驻监督工作呈现出新特点新气象。2014年，市纪委监察局先后印发了《关于进一步规范市纪委派驻（出）纪检组长（纪工委书记）分工的意见（试行）》和《派驻（出）纪检监察机构履行监督职责办法（试行）》等规范性文件，首次明确派驻机构监督的重点内容、主要方式和监督保障，突出主业主责。实际工作中，以狠抓纪检组长分工兼职为切入点，督促派驻机构转职能重主业，积极推动“两个责任”落实。近两年来，各派驻机构在强化纪律约束、强化执纪监督、强化查办案件方面攥紧拳头，形成了比较好的合力，取得良好成效。2013年，我市派驻机构接受信访举报240件，自办案件10件；2014年接受信访举报441件，初步核实违纪线索46件，转立案19件，其中自办案件19件；2015年前3季度，派驻机构共受理信访举报653件，初步核实线索82件，转立案22件，自办案件65件65人，信访和案件数量、质量都较以往有较大提升。总体来看，目前我市派驻机构履职情况呈现以下几方面特点：

　　（一）逐步聚焦监督主业

　　自党的十八大以来，我市派驻机构能够积极落实“三转”要求，不断找准职责定位，逐步清理副业，聚焦主业，专注监督执纪问责。一是争取驻在单位理解支持，提升驻在单位领导班子对“三转”的认识。二是以《厦门市落实党风廉政建设责任制市级检查暂行办法》为契机，健全党风廉政建设责任分解，认真落实“两个责任”，明确派驻（出）机构与驻在单位党组在党风廉政建设中的责任划分。三是认真清理规范纪检组长分工，把不该管的工作交还主责部门，把应该管的工作切实管住管好。目前，各派驻机构主业主责意识比较清晰，主要精力已经集中到监督、执纪、问责上来。

　　（二）监督执纪力度明显加大

　　一是改进监督方式。各派驻机构加强对驻在单位执行党的路线方针政策、贯彻民主集中制和“三重一大”决策情况的监督检查，逐步由“监督事”向“监督人”转变；二是加大纪律审查力度。为克服派驻机构力量分散，办案水平参差不齐等问题，我市派驻机构探索建立办案协作机制，各派驻机构采取挂职、借用等方式，提高办案能力，加强办案力量，今年1-3季度，派驻机构自办案件共立案65件65人，结案51件51人、处分49人，参与上级纪委办案56人次、2151天；同时各派驻机构也把纪律审查工作作为聚焦主业的重要内容，建立重点案件提级挂牌督办，交办案件直接查办，重点单位派员加强指导的办案模式；规范案件线索上报、处置流程，对换届以来问题线索全面起底清理，严格按标准处置。三是注重抓早抓小。各派驻机构针对驻在单位权力运行的重要节点和关键环节加强源头治理，对落实八项规定、整治违建、工程招投标、招商引资和项目资金管理、政府职能转变和机构改革等提出严肃纪律要求，加强监督检查。

　　（三）自身建设持续强化

　　“打铁还需自身硬”，市纪委近年持续加强对派驻机构干部的监督管理，用对委局机关干部同样的尺子，规范派驻干部的言行，明确规定派驻机构干部一律由市纪委干部监督室统一监督，反映派驻机构干部的问题线索一律“零暂存”，防止出现“灯下黑”。同时加强对派驻干部的管理，统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼工作，加强对派驻干部日常行为的规范管理，规定纪检组长、监察室主任外出必须向市纪委申请报告。加强派驻干部学习培训工作，采取跟班学习、挂职锻炼、交叉办案、专业培训等方式提升干部工作技能和实战能力，截止今年10月，派驻干部共有49人次参加中央纪委监察部的各类业务培训，占比达1/3以上，队伍的整体素质和业务能力均有较大提升。

　　二、目前派驻监督工作存在的突出问题

　　从总体看，我市近年来派驻机构履职能力和作用发挥均成效明显，但对照“三转”要求，派驻机构的工作还有很多不足，主要问题是派驻力量不足，又加上布局分散，受制于目前体制机制方面的障碍和不足，所以未能有效深入地履行派驻监督执纪问责，随着反腐败工作的不断深入推进，派驻机构履职中的不足和问题进一步突显，必须要引起高度重视：

　　一是派驻机构现有力量不足。我市派驻机构存在点多面广、力量较分散的现实问题，以派驻机构现有人员编制、职数实现“全覆盖”，还存在较大困难。我市目前派驻机构47家，但由于编制所限，目前派驻干部不足140名，平均1个单位不足3人，除纪检组长、监察室主任外，一般只能再配1、2名业务干部，有的甚至没有业务干部，难以有效开展纪律检查工作。

　　二是有些干部派驻意识不强。目前派驻机构的主业不突出、派驻意识不强的情况较普遍。一些派驻机构没有正确处理与驻在部门的关系，就象“学思渐悟”里批评的那样：忘了自己是上级纪委派出的，拿着纪委的工作证，却不干纪委的活，同驻在部门同志一团和气，不敢真正板起脸来监督执纪问责；有的派驻纪检干部参与驻在单位的业务分工，“种了别人的地、荒了自己的田”。有的派驻机构几乎没有进行过纪律审查，成了“不抓老鼠的猫”；有的派驻机构很少向派出纪委监察局汇报工作，责任担当缺失，认为“端着人家的饭碗，不太好挑人家的毛病”，忘记党内监督职责。还有的派驻机构干部抱着“平稳着陆”的心态，把纪检组监察室当成了“养老院”，遇到问题绕着走，不想干、不担当，把监督责任置之脑后，驻在部门出现了问题，就到纪委帮着打探消息，搞大事化小、小事化了等等。

　　三是派驻干部能力素质急待提高。一方面，干部年龄偏大，截止2015年10月，派驻机构在编干部133人，其中40周岁及以下18人，41-50周岁36人，50周岁以上79人，其中50岁以上的干部占59.4%，40周岁以下仅占13.5%，这样的年龄结构，自然难以胜任繁重的派驻监督执纪任务；另外，不少派驻干部存在本领缺乏的恐慌，许多派驻干部出身驻在部门业务处室或来自部队转业，未受过纪检监察专门业务锻炼，特别是未接触过纪律审查工作，而“三转”之后，派驻机构干部要具有会办案、会审案、会监督等“多面手”本领，而不少干部会存在经验不足和知识储备不够等问题。

　　四是对派驻机构的指导和管理力度不够。由于目前管理机制所限，派驻机构的意见和建议有时无法及时报告上来，派驻干部工作中遇到的实际困难和问题有时未得到及时解决，且派驻干部的后勤保障及人事关系还在驻在单位，与委局机关干部在管理方面还存在差别，派驻干部的归属感和荣誉感不强，接受派出机关领导自觉性还不足，平时请示、汇报少，主动联系沟通少。不同派驻机构之间干部互不了解，干部选拔、干部考核评价不准确，没有形成“工作一盘棋，干部一家人”的格局。

　　三、派驻监督工作存在问题的原因分析

　　派驻机构是在上级纪检监察机关直接领导、统一管理下，与驻在部门之间是监督与被监督的关系，督促驻在部门党组认真履行主体责任，起到“四两拨千斤”的效果。但目前派驻监督工作没有发挥出应有的执纪监督问责力度和成效，个中原因值得深究，具体有以下几点：

　　一是派驻机构如何把握监督、协助和参与之间的关系。目前不少派驻机构认为与驻在部门的关系不好处理，不知道怎么把握好对驻在部门的业务监督和协助参与之间的界限，不善于融入到驻在部门业务工作中开展监督的问题。在“三转”前，不少派驻单位存在替驻在部门包办代替的现象；“三转”后又过于“超脱”，与驻在部门业务工作形成“两张皮”的现象，对驻在部门的业务工作情况不闻不问，从一个极端到另一个极端，导致对驻在部门业务工作不熟悉，发现不了问题线索，监督自然也无从谈起；派驻机构如何做到配合不迎合、到位不错位、融入不陷入、协助不替代，摸索和把握驻在部门权力运行潜在的廉政风险，并制定相应的防范措施，是派驻监督工作需要解决的重要问题。

　　二是派驻机构独立性、权威性不够。派驻机构监督驻在部门班子及其成员廉政和作风问题的干预力度、对驻在部门重大问题建议否决等一系列监督机制不完善，存在“派”的无力和“驻”的制约情况；由于现行干部管理体制所限，目前派驻机构干部的组织人事关系还在驻在部门，行政服务保障也受制于驻在部门，有的派驻干部提拔任职还需要到驻在部门进行考察，需要听取驻在部门干部的意见，导致一些派驻干部在行使监督时还有所顾虑，存在不敢监督、不愿监督、不善监督、不能监督的现象。

　　三是一些派驻干部思想认识还不到位。由于一些派驻纪检监察干部对“三转”认实还不够到位，在履行“监督的再监督、检查的再检查”的职能中，有可能满足于老一套，不主动接受新鲜事物，不愿与时俱进，习惯传统手段，遇事时老办法不管用，新办法不够用，难于找准执纪监督工作的切入点，工作缺乏创新，往往以形式主义反对形式主义，难以取得应有效果。有的派驻机构对党风廉政建设和反腐败斗争面临的一系列新情况、新问题研究不深，把握不准，对纪检监察重点领域的一些矛盾和问题，分不清是非，拿不定主意，抓不住规律，提不出对策，工作表面应付；还有的受人情掣肘和羁绊，怕得罪人，怕丢选票执纪问责时顾虑重重、患得患失，致使一些问题由小变大，积少成多，矛盾问题逐步升级激化。

　　四是现行派驻干部管理体制还需进一步规范。当前派驻机构编制虽已明确，但仍寄挂在各驻在单位，工资等后勤也由驻在单位负责，因此，派驻机构之间干部交流仍视作调动，需要履行干部转任手续，很大程度限制了派驻机构干部的轮岗交流。另外没有从制度层面上区分派驻机构与驻在部门纪检机构的监督责任，没有明确的责任清单，难保各司其职；派驻机构人员配置、运行管理情况不一，职能作用没有得到有效发挥。

　　四、加强和完善派驻机构组织领导体制机制探讨

　　中央和省委关于加强派驻机构建设的意见均已下发，贯穿其中的一条主线，就是加强派驻机构建设，强化监督执纪问责，增强派驻机构监督的权威性和有效性。下面笔者就对加强和完善派驻机构组织领导体制机制作初浅探讨。

　　（一）关于派驻监督的模式

　　现行单独派驻模式的困境，主要是对领导班子特别是“一把手”的日常监督很难进行，派驻纪检组既是驻在单位的班子成员，又要对班子成员进行监督，必须会影响与驻在单位领导班子和“一把手”之间的关系，甚至影响干部自身的利益。相比之下，综合派驻模式摆脱了这种尴尬，派出机构负责人真正能够放下思想包袱和各种顾虑，卓有成效地开展工作。但是单独派驻也具有监督便利、掌握情况多等优点，特别对于法院、检察院、公安局、教育局、卫生局、市场监督管理局等与人民群众日常生活密切相关的综合性权力部门，队伍大、任务多，工作内容敏感复杂，监督执纪任务繁重，对于这些部门还须保留单独派驻模式，但需增强派驻干部的身份认同和归属感，理清与驻在部门之间的关系，以利监督工作的开展。

　　为此，按照中央和省委加强派驻机构建设的相关指导意见，结合厦门市的实际，笔者认为应按照“点片结合，分类派驻，加强重点，兼顾一般”的原则，改革现有的派驻模式，对重要部门如法院、检察院、公安局、教育局、卫生局等权力要害部门或腐败风险高且系统党员干部人数多的部门实行单独派驻，直接派驻一个纪检组监察室；对于市委办、市政府办、市委组织部、市委宣传部、市委统战部、发展改革、财政等重要党政部门，可将相关市级部门按照性质相近和地域毗连的原则，实行综合派驻，分片派驻一个纪检组监察室，同时监督几家单位。

　　（二）关于派驻机构职能设置

　　从世界各国行政监察的经验看，一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督；二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。以西方的行政监察专员制度而言，行政监察专员在组织、人事和财政上具有很强的独立性。

　　从西方国家行政监察的有效性可以获得启发，按照上级要求，结合厦门的实际，我们可以采取单独派驻和综合派驻相结合的模式，给予相同的职权，都统一由市纪委领导：一是派驻（出）的纪检监察机构职能相同，都为市纪委监察局的直辖机构；二是参照西方行政监察专员的职权设置，派驻（出）机构职权主要是对所管辖的部门有调查权、批评权、建议权和公开调查结果权。实行党风政风监督、效能和行风监督，重点参与管辖部门“三重一大”事项的监督。三是对派驻（出）的纪检监督人员的组织、人事和财政等统一由市纪委负责，实行归口管理，强化纪检监督人员的身份归属感；另外，要努力改变现行的派驻机构干部工资关系、财政保障由驻在单位负责的模式，当驻在单位的班子成员出现腐败问题时，整个单位所有人员包括纪检监察人员的年度文明奖、绩效奖被取消，由于涉及纪检监察人员自身的重大利益问题，必然会影响对所驻在单位监督工作的开展。

　　（三）关于派驻纪检干部管理方面

　　目前派驻机构已经实行编制统一管理，工作业绩考核、干部工作也由市纪委监察局负责，派驻干部管理工作尚未完全落实到位。如派驻干部人事工资关系都在驻在单位，干部调整轮岗交流必须由所在单位组织人事部门配合，干部提拔使用还要到驻在部门征求意见，这使得派驻机构干部在执纪过程中存在顾虑，怕因为执纪严格影响得票率，因此，要进一步完善纪检监察干部选拔任用机制，畅通纪检监察干部晋升渠道：一是严格干部准入机制。着重建立一支以纪检监察为专门职业并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德、职业地位和职业保障的干部队伍。二是加强派驻机构干部轮岗交流。特别是加强与相关部门沟通协调，进一步完善派驻机构干部交流轮岗机制，简化手续。

　　五、加强派驻机构建设的思路和方向

　　加强派驻机构建设，充分发挥派驻机构的职能作用是今后一段时期纪检监察机关的重点工作，目的就是促进派驻机构有效落实“三转”，聚焦主业主责，把重心放到执纪监督问责上来，切实履行好监督责任。从我市情况来看，加强派驻机构建设的思路应包括以下几方面：

　　（一）加快“全覆盖”步伐，理顺派驻机构关系地位。目前厦门正在按照中央纪委和省纪委的模式积极推进市级单位派驻机构“全覆盖”的工作目标，从我市的实际情况来看，只能在现有派驻机构的基础上实现“全覆盖”，坚持内涵式改革，立足内部挖潜，尽可能少增编制，实现精简、高效的派驻模式；同时，通过“点面结合”，推进综合派驻模式，扩大覆盖面。进一步推进派驻机构的组织制度建设，理顺派驻机构与派驻机关、驻在部门的关系，明确派驻纪检组、监察室是市纪委监察局派出去的，派驻监督不是同级监督，而是代表上级纪委对驻在部门党组织包括一把手进行监督，要发挥“耳朵”和“眼睛”的作用，要成为常驻不走的“巡视组”；要突出监督重点，抓住关键少数，重点是监督驻在部门班子成员和处以上干部，把纪律和规矩挺在前面，体现从严治党的各方面关系。明确派驻机构的“四大关系”：与驻在部门是监督与被监督关系，与派驻机关是领导与被领导关系，与机关纪委是指导检查关系，与市直机关纪工委是协作分工配合关系。

　　（二）提高派驻机构履行监督责任的能力

　　一是要敢于监督善于监督。要把党的纪律挺在前面，在工作中，要注意以问题为导向，通过发现问题，抓早抓小，为执纪监督做准备、打基础。在监督上要敢于发声，发现问题及时向驻在部门党组提出廉政建议，并督促整改，真正起到咬耳扯袖的作用；对有问题的拟提任干部要敢于叫停，对失职渎职造成事故损失的要敢于问责；而对驻在部门领导班子及其成员党风廉政建设方面的重要情况，及时向市纪委进行报告。二是加大纪律审查力度，纪检审查是纪检监察机关最根本的职责，也是“三转”以后纪检监察机关的主业主责，从全市来看，纪检审查工作存在力度层层递减的现象，特别是派驻机构纪律审查工作是个“短板”，许多派驻机构多年未开展纪律审查工作，如今年1-3季度，43家驻（出）机构中没有查处案件的有28家，占65.11%。下一步，派驻机构要切实加大力度，强化措施，积极拓展问题线索的来源渠道，加强日常监督检查，瞪大“眼睛”、拉长“耳朵”，提高发现问题线索的能力；同时要加大初核工作力度，建立健全问题线索管理，提高问题线索处置率，防止线索积压或案源流失；另外还要加强与市纪委相关业务室沟通协调，对发现问题及时报告、提请督办、协同查办或交叉办案，提高纪律审查工作的成效。三是加强重点环节的监督。当前派驻机构监督工作要抓住四个重点：一是监督决策议题，防止集体犯错；二是监督决策过程，防止走程序、简单化；三是监督决策执行，防止变形走样、失职渎职；四是监督群众反馈意见，防止脱离实际。由于派驻机构人手有限，要善于抓住重点推动监督执纪工作，要从薄弱处选择重点，围绕薄弱环节进行重点防范，同时要借助驻在部门纪检监察力量抓好监督，变单兵作战为协同作战，扩展齐抓共管平台。

　　（三）加强派驻机构干部管理和监督

　　加强派驻机构自身建设是落实“三转”的重要保障：一是以制定“关于加强派驻机构建设的指导意见”为契机，进一步强化对派驻机构的领导和管理，增强派驻监督的独立性和权威性。二是加强干部培训学习。开展岗位实战传、帮、带，通过以会代训、跟班学习、挂职锻炼、信访窗口轮班、参与办案、交叉办案、指导办案等措施，不断增强实战技能。三是严管纪检监察队伍。市纪委干部监督室要加强对派驻干部的监督，对反映派驻干部的信访举报件应及时办理查清，做到“零暂存”，防止出现“灯下黑”，打造一支忠诚、干净、担当的派驻纪检干部队伍。

　　课题指导：柯军

　　承办单位：市纪委组织部

　　参与单位：火炬高新区纪工委，市卫计委，政务中心纪检组